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解读3份递进的光伏平价上网方案:利好或利空?
信息来源:SOLARZOOM光伏亿家 发布日期:2019-04-12 阅读次数:95
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    在进入正题前,我们先对从第一份平价上网政策开始到现在的三个平价上网政策进行梳理,并对日前公布的第三份平价上网工作方案征求意见稿的要点进行罗列:

    一、三个递进的平价上网政策

    2018年9月13日,国家能源局发布第一版《关于加快推进风电、光伏发电平价上网有关工作的通知》征求意见稿,首次拉开了中国平价上网时代的大幕。

    首次征求意见稿中表示,对于符合各省可再生能源规划,落实消纳条件,符合有关监测预警管理要求的前提下,各省可自行组织实施无补贴光伏、风电平价上网项目,国家能源局不再对此类项目实施年度建设规模管理。同时还要求各省协调落实好项目建设条件,优化投资和运行环境,全面降低非技术成本,恰当情况下可以自行组织地方补贴,仅享受地方补贴的光伏项目不影响平价项目属性的认定。

    2019年1月7日,国家发改委、能源局下发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》正式文件,此次通知内容相比第一版更加完善和具体,并紧接着对此通知中的概念和意义进行了权威解读。(六问平价上网,国家能源局解释清楚了吗?)

    更具力度的是,此次文件规定,对于未在规定期限内开工并完成建设的风电、光伏发电项目,项目核准(备案)机关应及时予以清理和废止,为平价上网项目和低价上网项目让出市场空间。禁止收取任何形式的资源出让费、不得将在本地投资建厂、要求或变相要求采购本地设备作为项目建设的捆绑条件等,对各省政府降低非技术成本的做法做出了明确要求。

    2019年4月8日,国家能源局对《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案》再次征求意见,值得注意的是,此次文件名已不再是通知,而是工作方案。

    此次工作方案的征求意见稿中,明确了平价上网项目优先于补贴项目,点明了存量项目的处理方式,为平价上网的开展指明了方向,也再一次对外表达了鼓励无补贴项目的决心。

    因此,本是一个具有延续性的征求意见稿,却一石激起千层浪,让光伏行业人士再次躁动不安。

    二、平价上网工作方案征求意见稿要点梳理

    1、明确优先级

    最先安排自愿转为平价上网的已备案项目,第二优先级为新建平价上网项目,第三优先级则为需要国家补贴的项目。

    鼓励2018年或以前年度已核准(备案)或已配置的陆上风电、光伏发电项目自愿转为平价上网项目。如项目单位承诺自愿转为平价上网项目,电网企业按最优先级别配置消纳能力;2019年度新建平价上网项目按第二优先级别配置消纳能力;在保障平价上网项目消纳能力配置后,再考虑需国家补贴的项目的电力送出和消纳需求。

    2、存量项目处理

    对于已备案但未开工的项目设定了严厉的“下线”要求,即已核准(备案)两年但未开工建设也未申请延期,或已经申请延期但是延长期限内仍未开工建设的风电和光伏发电项目,无论企业是否承诺继续建设,相关核准(备案)文件应按照项目核准(备案)管理规定予以废止。

    3、确定时间节点

    方案中提及,具备建设平价上网项目条件的地区,有关省区发展改革委应于4月25日前报送2019年度第一批风电、光伏发电平价上网项目名单,5月31日前向国家能源局报送需国家补贴项目竞争配置的办法及工作方案。在开展平价上网项目论证和确定2019年度第一批平价上网项目名单之前,各地区暂不组织需国家补贴的风电、光伏发电项目的竞争配置工作。即给出了明确的时间节点,平价上网工作就可以逐步推进。

    三、重大利好!还是重大利空?

    前日文件一出,便引起了圈内各界人士的广泛讨论,立足于不同的角度,基于不同的出发点,各方意见分歧颇大,SOLARZOOM针对性采访了两个持有相反观点的行业人士,深入访谈之后,将各方观点梳理给读者,供大家参考。

    坚定看空者:

    平价上网工作方案征求意见稿的出台对于2019年的国内新增装机量而言是重大利空!

    原因在于:

    (1)、从优先级上看,平价项目优先于补贴项目:先平价项目申报,后补贴项目按竞争性配置流程申报;先满足平价项目电力消纳,再满足补贴项目。

    (2)工作方案征求意见稿中,提到了三种光伏项目:新建平价项目、自愿转为平价项目的存量项目、以及转为竞争性配置的存量光伏项目,但只字未提“新建补贴项目”。新建补贴项目在以上三类项目中艰难求索,可以想象这类光伏项目的规模会有多小。财政部此前提出的30亿补贴或许只是用来解决历史遗留问题的。

    (3)考虑到目前大量的央企全力朝着平价项目进军,而2019年不再安排任何补贴项目的前期工作,预计平价项目的申报会较为踊跃。在这种情况下,未开工的历史遗留项目如果等着参与竞争性配置,就有可能出现当地因接入能力不足而导致的无限期拖延问题。这间接使得未开工的历史遗留项目自愿转为平价项目的动力会较足(但已经建成的历史遗留项目因为成本较高,平价上网必然亏损严重,故而只能等竞争性配置)。

    (4)在大量央企积极参与新建平价项目、大量历史遗留项目自愿转为平价项目的背景下,结合此前光伏产业超过千亿的补贴缺口,财政部推动新建补贴项目的动机将及非常有限(其逻辑或许是:既然有这么多项目申报平价了,为什么还需要补贴呢?补贴是用来推动产业进步的,不是让光伏产业企业赚取超额收益的。注意:财政部的逻辑和光伏产业企业的逻辑可能严重不同,但是,财政部逻辑的决策权重远远大于光伏产业逻辑的决策权)。因此,“补贴项目无增量项目”的判断大概率成立。

    (5)根据当前政策节奏计划,4月份组织平价项目申报,5月份上报各地竞争性配置规则(针对收益率较差的地区),6月份各项平价项目的政策准备工作完成。大概率上,平价项目可以启动要等到7月份,而此时在上网电价固定的情况下,投资人必然要等待组件价格和系统成本的下跌再来实施项目,本来就半年不到的时间可以推进工作,再加上投资人的积极性或许不强,故而平价项目在2019年的规模也不会很大。

    佛系中立者:

    一分也是爱!平价上网没有断补贴项目的后路

    原因在于:

    (1)明确了2019年国内光伏装机市场优先发展“平价或低价等无补贴项目,明确了4月25日平价上网先报,5月31日前竞价项目后报符合整个光伏补贴退坡的进程,缓解补贴压力,有利于光伏行业健康有序发展。

    (2)近期各省市梳理已核准(备案)未并网存量项目(过期除外),而在此次意见稿中鼓励2018年或以前年度已核准(备案)或已配置的陆上风电、光伏发电项目自愿转为平价上网项目,为这部分项目重启建设做出一定相应保证。

    (3)虽然此次意见稿中明确了“平价上网”的优先地位,在开展平价上网项目论证和确定2019年度第一批平价上网项目名单之前,各地区暂不组织需国家补贴的风电、光伏发电项目的竞争配置工作。但同时提出对后期竞争性配置项目政策将另出,意见稿中提出竞争配置性项目相关政策将于531之后开始安排(个人观点)。此外,意见稿中提出核准(备案)未并网存量项目(过期除外),而在此次意见稿中明确了这部分项目可选择过渡到平价上网,同样也可以不选择平价上网,而参与至后期的竞争性配置项目中,无论怎样“一分也是爱”。通过平价项目与补贴项目共行的发展,将给予市场一定的缓冲时间,软着陆。

    小结:

    看空看多都是对政策的理性猜测,个人看法不能左右整个行业发展的大潮。不过我们也可以在争论中看出,无论是接受还是抗拒,毫无疑问,平价上网都将是未来光伏发展的大势所趋。顺势而为,还是逆流而上,答题时间还有一年时间,马上就要交卷了。